新農業政策：本港農業的可持續發展公眾諮詢
姓名:
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( 葉子盛 )
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機構:
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( 香港永續栽培學苑 )
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意見: 請參見附件G.S.
新農業政策：本港農業的可持續發展公眾諮詢
回應機構 ：香港永續栽培學苑、老農田有機農場
撰寫人 ：葉子盛
聯絡 ：--------------------@gmail.com
電話 ：96-----40
意見內容 ：
背景
1 是次由食物及衞生局及漁農自然護理署提出的新農業政策(本港農業的可持續發展)諮詢，正面肯的了本港持續(或許是重新)發展農業的重要及功能。包括的範疇分別：
1「社會民生」
1.1 「食物安全及多樣化」：
香港本土生產的食品已萎縮不堪，而全球的食物供應卻日益緊張，特別是國內的食物質素屢出問題，直接影響本港市民對食品供應的信心。而且，本土食物供應的提升也回應食物里程、碳排等環境議題，以及穩定的功能(無論是實質的食品質素及數量，或是無形的市民信心)。
1.2 「教育及康樂上的功能」：
1989年成立的「農田園基金」是本土有機農業的先導者，其他有機農場、休閒農莊或環境教育基地亦如雨後春筍出現，而原本以支援本土農民為基礎的「嘉道理農場」亦更名為「嘉道理有機農場暨植物園」，轉而投放更大資源於有機耕作的環境教育項目。簡單以食物生產為本位的香港農業，漸始演變成更符合都市人需要的環保與身為健康的都市農業。
2 「經濟及就業」
2.1 「新的農業產業」
就算是本土農業最輝煌的六七十年代，都只是以低知識及技術的勞動密集個體戶為主，並未追能上如台灣、新加坡、南韓及日本等發展高技術投入的農業。而且，對應都市需要的休閒或環境教育農莊也未有相關政策推動。重新投入農業發展，定能帶動以上產業於質與量的提升。
2.2 「由農業伸延出來的本土產業及消費鏈」
本港較為缺乏下游的經濟轉移活動，多數由經濟較優的中產以上群組消費時，把財富向下層轉移。可惜是絕大多數低收入群組卻只能擔任如零售、飲食或其他低收入低技術的工作崗位，而且極度欠缺主導性及個人滿足感。由發展農業而帶動的本土生產及其相關工業及服務業，可能提供一個可由下層主動投入的工作或產業機會。其經濟消費模式更大靠向本土而非每每消費進口產品。
2.3 「上述提供的各項就業機會」
2.3.1 優化的本地菜蔬及有機農產品生產事業
2.3.2 本地食品的加工、運輸、零售等工業及服務的行業
2.3.3 休閒農業及社區互動的行業
2.3.4 中年再就業人士與年青人都可加入相關行業
3 「土地及規劃上的功能」
3.1 「荒廢農地資源的再運用」
香港有三千多公頃的已規劃為「農業用途」的荒廢農地，於香港這個土地稀少的地方來說，絕對是不合常理的，也是一種資源上的浪費。
3.2 「規劃功能上的演繹」
農地是「鄉郊」也是一種土地景觀，介乎都市與野外之間的一種「人民景觀」。它不只是單單的綠化景觀，也具備食物生產的功能。現代城市的規劃詮釋中，更是都會居民能更積極介入的郊野空間。如休閒農場、社區園圃」(Community Garden, Allotment)，此等空間有農民、園丁、導師、環保工作者為公眾提供綠色休憩與學習的機會。
3.3 「城市、鄉郊和保育地的以緩衝過渡」
城市與郊野及保育地的衝突隨都市的發展而日益加劇，承此機會，可以重新利用農地的特殊功能，以緩衝兩者衝突。
面對的挑戰
1 「農地供應缺乏」
1.1 長久以來新界大部的土地都是農業用途，至新市鎮發展後，新界土地需求急遽增加。一般農地價格由七十年代的數元一呎至現在的數百元以致上千元一呎，升幅有百倍之譜。正如美國學者Robert Sinclair(1967)的模型，都市的用地需求會直接跟近市的農業競爭，而且農業用地將不斷被蠶食。新界除了郊野公園之外，一般較偏遠的農地跟附近的市鎮距離也非常接近(只約30分鐘車程)，所以有不少發展商老早已開始收購囤地，而農地業主亦多打算興建丁屋或待價而沽。
1.2 分區大綱圖雖能略為遏阻農地的用途改變，但因外租農地與發展的收益有天壤之別，無論合法的土向城規會申請土地九改變用途，非法的填泥倒石去劣化土地，造成農地毀壞的既定事實的行為，已經愈演愈烈，導致可用農地日少。而且，業主為免麻煩，愈來愈不願租出土地予農民使用。
1.3 事實上，農地用途的收益與發展(如最常見的丁屋)，收益根本亳無吸引力。雖有大量閒置農地，但缺乏動力推出予農民使用。就算農民成功租用土地，租期均短，也容易被業主收回。
1.4 就一些高投資的建設如種植棚或水耕等，面對租約的問題，也對投資裹足不前。
2 「農業人口問題」
2.1 老齡化。全世界都面對農民老齡化的問題，香港雖無確實統計數字，但因農業萎縮，欠缺年輕人加入，香港的農民也大多年邁，相信於十多年來便全面退休。
2.2 欠缺吸引年青人投身的誘因。因為國內農產的傾銷，本土蔬菜的價值如江河日下，使農民收入一直降低。另外，農民的工作辛勞，收入風險大，技術及勞力需求卻高，而身份地位也低。如此種種經濟、技術及社會事實，令年輕人難有投入的誘因。
3 「傳統農業的收入低落」
3.1 傳統農民生產的蔬菜不外乎交予「菜聯社」或自己到「天光墟」應市，售價直接受市場影響，根本毫無主導權或議價能力。雖然近年來「有機菜」及「本地菜」愈來愈受歡迎，但一般農民雖有餘力發展這樣的市場，生產與市場兩者並不能好好接軌，提高產品價格。
3.2 戰後由政府建立及支持發展的「菜聯社」本身是一個以農民為本位的系統，協助各村的「農民社員」，一方面建立收菜、運輸及銷售的網絡；一方面串聯農民本身及漁農處，以支援、交流新技術，也可提供信貸、種子及肥料農藥。但此模式已遠不能達到早年的功能，因為新的農民基本上被拒絕加入為社員，以免攤分早年積累的龐大資本。而且，其產銷方式已不能配合現在農民的「本土」品牌建立目標。所以這舊有機制已不能為農民提升產品的質量與價格。
3.3 現存的老農一般學識水平較低，耕作方式也落後而且欠市場觸覺，未能適應市場的轉變。另一方面，有志加入的年輕人多非農民子弟，對耕作毫無基礎，重新學習非常困難。
4 「新興的有機農產及本地農產尚欠支援」
4.1 市場方面，近年已愈發受重視的有機菜及本土菜尚欠一個有系統的方式建立特家品牌。市民較難找到渠道購買這些產品。
4.2 相較其他持續發展農業的國家，我們一直沒有投入農業技術的發展，更沒有轉移予農民的渠道，而近十年來漁農自然護理處的培訓工作，只限於品種、器材或簡單的技術介紹(每次只有1-2小時的講座)，也未有跟前線農民結成緊密的互動。
4.3 另外，由生產至銷售的各環節也未有充分的策劃。
4.4 香港的大專院校完全沒有農業培養農業人材的學系，以研究技術或政策的大學科目，以至針對前線工作者的專科學校皆「完全」欠奉。
5 「競爭者」
5.1 八十年代前，本地的蔬菜、水果、鮮肉、魚類等都佔有本土市場的重要席位。後來大陸開放改革後，以更便宜的價錢、優良的品質佔據主導了本地各個新鮮食品的市場。直至近年來，國內食品價格攀升同時出現大量食物安全問題，致使本土食品再次受到重視。可惜，本土以小農個體為主的農產品，無論外觀與選擇仍落後於大陸的農產品。
5.2 於高價位的農產品(如有機農產品)市場上，更未能與日本、韓國、台灣或歐美的產品競爭，無論是本身質素抑或是品牌形象上。
策略
1 先設定新農業政策的「目標」
雖然農業政策每國皆有，但絕不是以金錢資助即可達成。而且多數需時數年以至十年計方可收效。大方向及制定，以及長短目標的策劃至為重要。
2 農業用地的穩定供應
便宜而穩定的農地供應，方能長久實現政策。
3 農業人口的提昇
有農民方有農業。
4 相關法規的重新設計
以法規一方面限制傷害農業發展的情況，一方面促使各方人士投入農業。
5 農業硬件設施的配套
以農業園為基地推動發展週遭農地的復甦。
6 技術、組織的支援
建立新的農民組織，互相提昇。
7 本土農產品及服務的品牌建立
對應市場需要，增加農民收入。
措施
1 「釋放土地，規管用途」
1.1 為了減低田地業主對改變用途的期望，又不欲惹起太大的反彈。現在的分區大綱圖(OZP)內的「農業用途」(Agricultural zone)應再仔細分級，把最重要而且保持良好的農地，配合將來發展的重點農業區域定為「重點」及「一級」農地，完全消除改變用途的可能性，也把較大的復耕資源投入以吸引新人。如此類推，最後把較差的農地或棕土農地定為特別用農地，給予指引諸如設施建設較大的農業方式(如水耕)或休閒農業(比較不需土地質素)。如果將來有任何的改變用途申請，盡量遏制於最低級別的農地(當然，予城規會作為申請參考時，該等土地的最佳用途仍然是「農業」。)
1.2 有見於愈來愈多發展商或私人投資者大量收購農地囤積居奇，而且不欲擁有的土地釋放於農民使用。有一些方法可參考：1)規定持有「某個數量」(較大規模，針對囤地商人)的農業用地持有者，不可長期荒廢，必須耕作種植，否則有相應懲罰原，而原居民或小地主則可(括免)。2)每次農地轉讓後一段長時都不能申請改變用途，如十年至二十年為單位。
1.3 農業用地的內容(如column one, column two)要重新修頂，把各類農業用地的使用方式規範化。如1)設施式農業或休閒農莊類建築物或非常態栽種的業務分別界定其限制，如填土、傾倒水泥、大棚建築、上蓋工程要限制於某個百分比之內，也需要當時人向當局申請，用以監管。(如台灣的休閒農場，需要填表申請，也規定其上蓋建設及非栽植空間一般不多於土地的十分之一)。
1.4 鼓勵業主租農地予農戶，可以由當局作中介人，資助「農戶」向地主承種農地，但必須符合一些法規，以免混水摸魚。例如農戶必須登記為「受資助者」，定要在租用期內保持耕作，也把租約規定為較長的年期，如果一個期約完成，農戶能保持良好的耕作管理，可每次增加約干資助，以鼓勵長期栽種農戶暨地主。(可參考台灣農委會的「小地主。大佃農」計畫)
1.5 一般持有農地的原居民多早已不從事農耕工作，既不懂亦無興趣，經濟上的吸引力也欠奉。需要釋放空間予他們參與農業相關的商業活動，例如把積極參與肯外租農地的村落，修建一個小型「農業經濟圈」的輔助設施如道路、遊覽小徑、供水、泊車空間、廁所等等，也放寬以丁屋興辦民宿、餐廳或小店，如果配合得宜，可以活化鄉村，增加郊野公園、村落及農地景觀的互動，使郊野使用者、村民及農戶都可受惠。當然，必須小心訂立推動時的法規及申請條件，以免最後未能惠及原本想病動農業的目標。(日後可以繳請以上三方人士及學者討論其可行性。)
1.6 最後，由政府主導的農業園應可設於一些適合上述條件的地帶，成為先導者，也方便管理。
2 「市場與經濟」
2.1 農產品方面，最重要的是讓市民可分辨及接觸到「本地菜」，建立品牌之餘，也要建立可靠的收集及分銷模式，例如一個全新的「合作社」系統(詳情在下面再述)。另外，也可以在每個由政府管理的街市辟出地方讓人經營「本土店」，以推宣傳之效。當然，如果能邀請其他私人商場、屋苑或市場加入則更理想。
2.2 農產品質素及種類的提高。有見於本土具經驗的農民多已退休或離去，而新加入的農戶又未能掌握好生產技術。在市面上可見的「本土菜」的外觀及質素均頗為參差，未必能吸引更廣大的消費者。所以，生產技術及品質控制需由專業部門協助。
2.3 多元化。讓本土農業多元化，可擴闊業界的生存空間，也可建立一個「本土」的風潮。首先是關於農產品方面，如菜、魚、肉之外，也應仔細分類以設定政策，常規菜之外，如「有機菜」、「水耕菜」需分析本地的市場與需要，也要顧慮「技術成熟度」、「投資回報與風險」和「環境保護」等因素。例如「水耕菜」或多層工業式的生產，以上幾點都有極大的爭議性及疑問，應作出更長期的研究才投資於是項「高、新科技」的推動，以免成為浪費公帑的假大空形象工程。(其實在一些技術較成熟的國家，水耕也只佔總消費的極少部分。)相反，有機菜的生產一方面已廣為大眾接受，而且對上述三點問題也有較成熟的表現。
2.4 除了生產外，教育農場、社區園圃、休閒農莊等都有不少成功經驗，而且絕對可營利運作。新政策應借助這些廣受歡迎的服務性農業工作，結合於生產場地的營運，互補不足。大型的生產場地可建立較注目的農地景觀(如台灣赤柯山的金針)，而服務性農場則可帶動人流。
3 「技術與培訓」
3.1 如果產量、品質未能提升至一個可以跟入口蔬菜競爭的程度，推動「本土菜」只是空談，不切實際。可惜，學院式的培訓方式一方面需時甚久，而且未必可以真的訓練出具生產力兼質素的前線農民。可能由NGO, 學院主理，外聘由台灣或日本(兩地生產形式、品種及技術較貼近香港」的專家及經驗農民開辦以生產操作為主的農業課程，實務為主，可以單元形式修讀課程，農民或在職人士能更彈性參與。另外，也可長期聘任「農業技術員」巡查協助農戶，即時提供意見。
3.2 由本土人士為主的教授團隊可能需要數年以至十年計建立，政策施行初期應更多借用台灣的經驗。如果本土的學府或教育機構有意開辦農業課程，政府應予以支持，但其內容應更多以培育前線工作者為主，在外地經驗所見，如果投入太多於「高新研究」，而此等研究最後未有前線農民應用，只會是浪費公帑的笑話。
3.3 由外地引入技術與課程，是一「縱向」技術轉移方式，而且應同時「由上而下」(即上述提及)，並「由下而上」，收集及分析農民成功的經驗，再組織分享予其他農民。新「合作社」或「農會」的成立也可把一般農民分散單幹的情形，強化成可「橫向」技術轉移的組織。
3.4 「適切技術」應用，一些固有而對農民生產或營運大有幫助的技術，如「堆肥」(Compost)、「不翻土」(No-dig, No-till)、「本土微生物收集與應用」(Indigenous micro-organism)、「綠肥」(Green Manure)、「農林間套」(Agroforestry)的技術，筆者曾往國內分享教授此等較實際而農民容易掌握的技術。我們應制定一套分用於不同類型農業的技術指南，而且由「農會」或專家融入農民的生產方式，優化其土地及生產能力。
4 「組織與連繫」
4.1 戰後的五十年代，百廢待舉，香港由G. A. C. Herklots擔任第一任拓展署署長，首要任務是提供足夠的食物供應。另外，國民黨退守台灣之後，也制定了農業優先的政策，以供應食物及農產原料，並有「以農養工」的綱領。各自都有釋放農業用地、資金投入、技術支援、市場開拓的政策，但要實行諸多政策，除了需要大量專人及官僚之外，更需一個如臂使手，如手用指的組織，連繫各自散幹的農民。香港的「菜聯社」(FVMCS)及「蔬菜統營處」(VMO)亦應運而生，當時兩個系統非常成功，「菜聯社」面向各村的農民，以「菜站」為串聯點，把農民聚合，無論「收集」、「支援」、「教育」或「聯誼」都以此為據點。另外，「蔬菜統營處」則把集腋成裘，把分散的菜蔬集中再轉向市場。可惜，兩個組織仍在，因種種利益及因循問題，早已失去支援農民的功能(非社員更甚)。現在也是百廢待舉的時候，政府應重新建立新「合作社」或「農會」以貫徹協助新農業政策下的所有農民。更要貼近時代的轉變，加強更生各項職能，特別是在尋找發展市場方面。如更多的農墟、交易直銷網絡，品牌建立，展覽、介紹及推廣等等。不過，「合作社」(Cooperative)的精神應更重視，社員需付出一定「資本」以共同聯合謀求經濟利益，而非每每只依賴政府的經濟援助。
4.2 其他團體。現有不少NGO、年輕人群組、環保人士以致大學導師都有參與本土的農業活動，甚至建立自己的農場或組織。雖然這些群組由技術以致生產都是業餘程度，但它們卻引入其原屬範疇的資源、人脈及創意。這種crossover的農業形式豐富了原本簡單的農業生態，而且大量利用傳統農民不懂用的互聯網、facebook等推廣媒介。此等民進間工作應予以肯定及支持。
5 「資助」
5.1 新農業政策將會牽涉到龐大公帑的運用，政府現在宣佈建立的「農業園」會收購於70-80公頃荒廢農地作為基地，已經動輒需用約60億(以現在甲級農地$800/呎計算)，此舉並不涉及直接資助任何人士，而且此等農地最終仍是政府的資產，應不會牽涉到利益衝突或誤用公帑的問題。但也是這一種思維，令新政策中的投資方式可能過度因循。其實只要數十份之一的金額可靈活運用，已有上億的種子基金支援前線政策。
5.2 「農戶的資助」。由政府直接向農戶提供資助，可能會血本無歸，而且難以保證效果。沿用以注資入新的「合作社」或「農會」，而農戶也需加入合作社，方可申請如低息或免息貸款一類的資助，比較容易監督及管理。而且透過農戶繳交會費或出菜的秤佣，可以讓成員更為負責任，而非只單向申索。
5.3 新的「合作社」也可以在發展市場時可以尋求收入，如建立農墟(Farmers' market)時繳請相關零售商加入，收取租金以平衡支出。
5.4 農戶租地的資助，可能是最敏感的項目，但不應因噎廢食，避免這個最直接可增加業主租出農地的誘因，政府應繼續研究這個方向。
5.5 「高新科技農業」的資助，因為此等農業項目應保持在研究試驗的階段，需先定訂名確目標之後，才訂立資助範疇。
5.6 資源應投放於擴大農業人口及農業生產這一思維基礎，因為只要更多人加入農業工作及提高產值，政策才算成功。如果長遠只有少數人於業內工作，本土農業最後仍然會走向歿路。
6 「城市及環境生態功能」
6.1 相較全港4000多公頃農地，農業園只有80公頃實在微不足道。與其把設計全放於80公頃中，不如以此為基地，推動週遭的農地復甦。農業園可以分為多個重點區域，不一定限於單一區域，可以分為多個較細而且不同功能的農業園，扶助適合不同區域的農業設計。而且，前述的農地分級規劃，可以以各小農業園及外圍基建設施一起整體規劃，明確表示該等地段為農業優先地，也可屏障都市及住屋發展的侵入。
6.2 當然，也可以套用這種「農業園暨外圍農地」的設計方式，屏障具生態價值的地區。
6.3 整合概念。把「農村」、「耕作區」、「社區農場」、「綠化休憩地」、「郊野」、「生態價值」、「觀光休閒元素」及「農業園」整合再規劃，形成互動互利的格局，使原本衝突爭地的「都市」、「農業」及「生態環保」範疇可以調解。
結論
政府投入如此龐大的金錢及資源重構本土農業，原本是一天大喜訊。但之先必須有一拓寬本土農業的願景，以及名確的長中短期的目標，如一個農業人口數量提升、農業科技或經濟利益的研究、生產指標等等，而以此等目標再設計政策及落實執行。否則，仍用追求方便管理或行政的方式工作，這次的新契機可能只是曇花一現，成效不彰。另外，全世界都面對大量農業問題，如老齡化、勞動力不足、技術及產量低落、農產品質素及安全、土地不足等等，但最先要解決的是從業人員(農民)的問題，如果沒有基層的農民存在打拚，沒有可賴以為生的收入，一切政策都是空談，先動腦筋迎向這兩個目標才是上策。
完
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多謝你的寶貴意見。請將填妥的意見表於2015年3 月31日或之前電郵至agri_policy@afcd.gov.hk、傳真到 2152 0319或郵寄至九龍長沙灣道 303 號長沙灣政府合署 7 樓漁農自然護理署農業分署。
