新界東北的農戶狀況

戰後的香港政府，頗為重視本土農業發展以達到「糧食自給」，抗衡中共的戰略，但中英聯合聲明一出，農業被視為可有可無。直至開發新界時，政府更忽略了應同時發展農業以平衡「都市」過度發展的「戰略」意義。

70 至 80 年代初期，本港禽畜養殖業發展迅速，漁農處向農戶提供不少雞種、豬種及技術協助，打鼓嶺的實驗農場即以此為目標（筆者從小每天便要在對出的「九記士多」候車，據「新界東北規劃發展第三期諮詢文件」，該地將會改為中央公園）。但當時環境保護的概念薄弱，新界河道基本上全面被禽畜糞便及漂染電鍍等工業所污染。1985 年政府開始立法管制禽畜廢料（耕種並不受影響）排放，以改善新界的環境問題，當時市民及環團皆支持法案，唯獨養殖業大力反對，1987 年通過《動物廢料處理條例草案》時，甚至包圍立法局及「倒屎」抗議，最後以高價回收牌照作結（有趣的是雖然過半數的豬場結業，但豬隻的生產數目卻逐年攀升，直到近年才開始萎縮）。但因法案的拖延，新界鄉郊河流的質素與生態已江河日下。

另外，當時港九的《城市規劃條例》不適用於規管原屬租借地的新界，隨著新界發展，80 年代農地開始改變成為貨櫃場及爛車場，政府曾與原居民對簿公堂，甚至敗訴（可參考當時的「生發及永發案例」）。後來政府希望立法把「城市規劃條例」修訂引入新界，以規管新界土地被隨意改變用途。不過，因為鄉議局及立法局內的鄉事成員竭力阻止，拖至 1991 年該議案才能通過。自此，政府以「鄉郊分區規劃大綱圖」以限制鄉民隨意改變土地用途，不過法例通過前被改作貨櫃場及爛車場的農地就無法追訴變更了，成為日後新界的「奇觀」。從中可見，政府與原居民於新界土地事務上一直處於緊張以致對抗的關係。

「分區規劃大綱圖」內的農業規劃（AGR）使用情況
筆者不是中港問題專家，不欲談論兩地政策，希望以農業及農地政策的缺漏，了解為何出現了大量新界農地被發展商囤積居奇。一般來說，新界的農地有幾個出路：1）荒廢；2）出售；3）非法改變為停車場或工場；4）與發展商合作，向政府申請改變用途，興建住宅；5）以低價出租予農戶耕作用。第一、二、三種選擇不論，第四種形式回報最為可觀。而最後一種可能性，要好運遇上殷實的原居民業主，才會發生。「分區規劃大綱圖」中的 AGR（即農業規劃）與 GB（即 Green Belt 綠化地帶）為兩個現在新界農地主要被規劃的形式，限制了各種發展項目。但原居民與發展商清楚知道改變土地用途的暴利，以及法律上的漏洞，雙方聯手，不停向城規會提出改變土地用途，建設私人樓宇的方案。


新發展區的各方衝突
是次新發展區事件，政府用的諮詢及處理方法守舊且不合時宜，更無視農業的價值（無論是枱面上的生產及綠化價值，抑或是暗中作為政府土地儲備來源）。港英年代的政府比現在更加強硬，如前述的《動物廢料處理條例草案》及《城市規劃條例》都引起了業界與原居民極大反抗，但兩個法案都得到香港市民支持在立法局中通過，以解決「污染」及「鄉民特權」的問題。相反，新任政府原本已民意低迷，而且更四處樹敵，如果是以傳統新市鎮形式推行，反彈可能會沒有那麼大。但現在的發展方案讓人覺得是「數碼港」、「科學園」一類包裝的地產項目；而且曾蔭權遺下的「公私合營」模式，招人口實。新政府原想轉回傳統發展模式，以擺脫官商勾結的形象。但因為項目拖了十多年，政府所收的已不是原居民而是發展商囤積的土地，民間依然覺得是私相授受，就算事實是發展商見財化水，政府仍然水洗唔清。

另一是對「持分者」的認定不足。七八十年代的新界項目發展，主要影響原居民的利益，而非原居民農戶因並無業權，又都是以過客身分散落於此作暫時棲身，且適逢當時農業正走下坡，如得恩恤安置搬上公屋，簡直比中彩票還好，所以並未出現太大的爭執。但現在都市居住空間日差，而且從前的窮鄉僻壤，現在已是新市鎮的中心附近，加上鄉民近年花了大筆費用裝修改善寮屋，已變成「耕住合一」的不錯生活空間，再加上三四十年以上兩三代人的感情，他們就算不是「原居民」，也可稱得上「原住民」了。政府因菜園村事件，雖把「恩恤」費大幅提升，但時移世易，上公屋一點也不吸引，而且「恩恤」費也遠不能作原區置業用。另外，新一代的社運青年都嚮往鄉村自給自足、心靈充實的生活模式，他們關心的是社會公義、文化藝術及環境生態等保育議題，絕不是可以「收買」的對象，也沒有跟你「還價」的興趣。政府一路習慣以鞭子與紅蘿蔔的方式去解決與原居民的衝突，但對慣於運用網絡及傳媒的新一代，連找尋合適的洽商辦法與心態也欠奉。


無論如何，非原居民是最終輸家
發展商要找回曾蔭權模式的發財大計，原居民是土地持有者，非原居民要保衛家園，社運青年要向霸權抗爭，再加市民對小圈子選舉的特首不存信任，現在政府如何走下去，哪條路都一樣崎嶇。回復公私合營發展？沒有太大可能，因為即表示政府向發展商俯首稱臣，而且民意盡失，可能引起更大的運動。強硬執行？不單社運派及傳媒的壓力，發展商及原居民也會暗中配合抗議，上次腰斬的諮詢大會中，最少有二三百人是「上水鄉」的廖氏原居民，他們持有大量虎地坳及華山村的土地，可能也不滿意方案。另一邊廂，發展商也掛上「反對政府霸權」的橫額，把原本反對「地產霸權」的民間聲音，借力打力變為打擊政府的力量，而且不停以執達吏封屋清場，營造不滿聲音，但由政府承擔壓力。擱置方案，表面上是社運分子及村民的勝利，但最後發展商才是最終贏家，因為土地依然由他們持有，籌碼仍在我手，只不過是囤積多一段時間，最好是待至「公私合營」的鬼魂重生。擱置方案，可能少數業權持有者或於官地上耕作的鄉民暫不受影響，但已被收地的鄉民只會不斷被迫遷出，最悲哀的是連賠償也沒有，什麼上樓及政府恩恤通通失去。總之三個方案的輸家都鐵定是無地的非原居民，只不過是時間問題罷了。


改革農業用地的規劃方式
新發展區推行或擱置與否，新界被圈地的問題仍然存在，證明現在的「分區規劃大綱圖」並未能有效阻止圈佔囤積農地，才是問題癥結所在。如果政府視農地為發展商的土地儲備之用，我無話可說，爭執只會沒完沒了，去了一個菜園村，來一個馬屎埔，以後還有禁區……但如果政府視農業景觀、生態農業保育、食物自給及農村休閒產業為優化都會規劃的手段（的而且確亦是外國城市規劃的潮流，最重要是控制都市過度發展），應把 AGR 的規劃再仔細劃分，以農地質素、水源、生態、環境分級，「優質農地」絕不容改變用途，杜絕以改變用途帶來暴利的希望；企業購買農地時亦必須證明轉讓是進行農業活動，而非長期荒廢囤積。英國、德國皆有上述法規管制，荷蘭則大力推動農業發展，吸引農民繼續耕種，提高農地耕種使用率，而且土地由轉變用途、開發至招標一概由政府控制，杜絕發展商由一開始即收購土地再申請改變用途。台灣雖也有農地分級制，但因政府收地時缺乏諮詢及單方面行事，同樣搞出如「大埔里徵地事件」的大頭佛，所以確實的諮詢也是重要一環。香港農民比台灣農民更無力，因為台灣農民尚為農地的業權人，還可與政府對簿公堂，但香港農民除了上街抗爭一途，則別無他法。早前與一個為鄉民四處奔走的資深社工傾談，談及不停有村民要被迫遷出，希望政府首先進村凍結村中人口名單，無論日後發展與否，先保障了他們的鄉民身分，可於萬一發展時獲得賠償、安置與復耕的保障，毋須於拖延的爭拗中慢慢犧牲。他的一番言詞令我深受感動﹕「現在如果無法守住這一班鄉民的生活，任由他們被發展商逼走，人走茶涼，那遑論以後守住本土農業。」